紋身

　　解讀中央一號文件製冰機出租法治精神
　　財政支農資金整合後，資金規模更大，資金營運環節更多，因此，加強資金整合的全程監管和多元監督刻不容緩。一方面是前移資金整合的監督管理“關口”，建立貫穿資金整合全過程的監督管理機制，包括事前審查把關，事中跟蹤檢查，事化療副作用後稽核考評等；另一方面是構建由人民代表大會的宏觀監督、財政部門的日常監督、審計部門的事後監督和社會監督、法律監督組成的多層次、多方位監督管理體系
　　□本報竹北售屋記者趙麗
　　2000餘字關鍵字廣告，占據整個文件將近四分之一的篇幅。
　　這就是“強化農業支商務中心持保護制度”在2014年中央一號文件中的分量。
　　“強化農業支持保護制度”之所以會有如此“重量級”的分量，和近年來我國在“三農”方面不斷加大的財政投入力度息息相關。從2008年至2013年，中央財政用於“三農”的支出累計5.85萬億元。財政支農資金為“三農”發展提供了有力支撐。
　　今年中央一號文件繼續把“三農”作為支出重點。在此基礎上，如何用好財政支農資金也成為強化農業支持保護制度必須要面對的首要問題。
　　“進一步加大以及監管好‘三農投入’，是保障我國糧食安全的重要保障。”中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田向《法制日報》記者分析說，農業投入保障機制的進一步完善需要相關法律的保障。
　　因此，不少受訪專家均表示，或可將現行的各項強農惠農富農資金政策以及相關保障上升為農業法的規定，將其法制化，進行有效法律監管以及保障。
　　三大新提法促農業發展
　　不久前落幕的十八屆三中全會，在總結過去發展經驗的基礎上，提出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須建立新機制，形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關係。鄭風田向記者介紹說，新型工農城鄉關係以及“破除城鄉二元結構”需要中央和地方加大對“三農”的財政投入。
　　“加強農村制度建設，完善農業支持制度，是黨中央、國務院關於新一輪農業農村改革發展部署的重要內容。在工業反哺農業、城市支持農村的新階段，尤其是在促進工業化、信息化、城鎮化與農業現代化‘四化’同步發展的關鍵時期，如何完善農業支持制度、優化農業支持目標、加強農業支持力度、提高農業支持效率，對於中國這樣一個發展中農業大國而言，既是迫切需要研究和解決的重大問題，更是一項複雜的系統工程，亟待通過完善頂層設計來實現預期目標。”完成了關於整合財政支農資金的多項國家社會科學基金項目的中南財經政法大學教授陳池波在接受《法制日報》記者採訪時分析說。
　　“近年來，黨中央、國務院高度重視‘三農’工作，把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，連續出台了一系列強農惠農政策，各級政府也不斷加大強農惠農資金投入。”陳池波介紹說，2011年，中央財政對“三農”投入首次超過1萬億元，達到10408.6億元，同比增長21.3%；2012年中央財政用於“三農”投入達12387.6億元；2013年，中央財政用於“三農”的支出安排合計13799億元，增長11.4%，主要用於支持農業生產、對農民的糧食直補等四項補貼、促進農村教育衛生等社會事業發展等方面。
　　陳池波介紹說，在2014年一號文件中“強化農業支持保護制度”部分有三個新提法，尤為需要關註，“新提法均是試圖在各個方面加強‘三農’投入”:
　　“通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業農村”——陳池波解釋說，這是在進一步加強金融支持。
　　“在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性”——陳池波說，這表明將從中央層面進一步完善農業補貼政策，提高農業補貼精準性。目前我國農業補貼政策與糧食生產不完全掛鉤，不利於調動種糧農民和糧食主產區的積極性。
　　“加大對糧食主產區的財政轉移支付力度，鼓勵主銷區通過多種方式到主產區投資建設糧食生產基地，更多地承擔國家糧食儲備任務”——陳池波認為，此舉目的在於完善糧食主產區利益補償機制。
　　“我國的13個糧食主產區在國家糧食安全保障體系建設中承擔著核心作用。然而，大部分糧食主產區經濟社會發展水平仍然相對落後，糧食生產可持續發展能力不足。加快建立糧食主產區利益補償機制，符合社會公平、正義的原則。”陳池波說，2014年一號文件提出，要增加對商品糧生產大省和糧油豬生產大縣的獎勵補助，降低或取消產糧大縣直接用於糧食生產等建設項目資金配套。這有助於減輕農業大省和農業大縣財政壓力，增強投資農業的能力。
　　財政投入的增加，對農業農村經濟穩定發展和農民持續增收發揮了重要作用。
　　“一是促進農民增收，充分調動農民積極性；二是促進農業發展方式的轉變，提高農業綜合生產能力；三是加強農村公共服務，保障和改善了農村民生；四是為深化農村改革提供財力和政策支撐，促進解放和發展農村生產力。”陳池波說。
　　涉農資金遭遇管理之惑
　　作為中國最權威的“三農”學者之一，鄭風田屢次參與重大政策的研究和制定。在評價中央一號文件的過程中，鄭風田在給予很高贊譽的同時，也向記者表達了自己的擔憂——許多惠農政策實際執行的效果並不太明顯。“惠農涉農資金的‘跑冒滴漏’是個很嚴重的問題，尤其需要得到從中央到地方的高度重視。”鄭風田說。
　　近年來，我國對“三農”領域的優惠和扶持力度不斷加大，出台了一系列支農強農惠農政策，加大對農業基礎設施建設、土地徵用移民安置補償等“三農”領域的資金投入。然而，在加大對“三農”支持的工作中，由於涉及範圍廣，資金流量大，監管難度大，涉農領域成為誘發職務犯罪的溫床。
　　“我們在農村的調查中發現一個現象，不少農民說他的身份證被覆印或者被別人拿走去乾別的。這和我們目前很多補貼要用到身份證有關，一些人就到農村收購身份證，由此把國家的資金套出來。”鄭風田說，為此，2014年一號文件提出對涉農資金監控，要保證這些資金真正為農民服務。
　　鄭風田的觀點得到專門辦理涉農職務犯罪的檢察官的認同。四川省渠縣人民檢察院職務犯罪預防局局長楊洪流曾向本報記者表示，由於一些負有監督職能的部門工作人員責任心缺失，涉農惠民資金的管理存在走過場、講人情的現象。
　　此外，財政部財政科學研究所副所長白景明表示，投入項目散、資金渠道多、審批層次高、使用效益低、監督管理難等，一直都是財政支農資金使用管理的痼疾。
　　令人欣喜的是，2014年一號文件專門對管好涉農資金進行了特別規定，要求從財政預算編製環節清理和歸併整合涉農資金，併進行詳細規定。
　　據瞭解，目前，中央財政安排的“三農”資金項目上百項，省一級普遍在100項左右，個別省份甚至多達數百項。在農業基礎設施建設特別是農田水利建設方面，發展改革、財政、農業、國土、水利、農業綜合開發、煙草等部門都各自有相應的資金項目。由於標準不統一，規劃不銜接，相互不通氣，導致投入量雖然很大，但資金使用分散或重覆，效益不顯著。
　　中央頂層設計突破瓶頸
　　陳池波向記者介紹說，2004年中央提出整合財政支農資金工作要求，隨後，全國多地開展財政支農資金整合試點工作。但是，由於體制機制性的障礙，涉農資金整合受到相當大的局限:一是整合的規模小，主要是結合某項工作或某個平臺開展，缺乏對涉農資金整合使用的通盤設計和系統安排；二是層次低，整合沒有從中央層面進行頂層突破，地方在整合過程中總感覺束手束腳，無從著力。
　　“同時由於歷史原因和體制慣性，在強農惠農資金的落實過程中，多頭管理、分散使用、監督缺失、效率低下的現象仍然十分突出。”中南財經政法大學教授鄭家喜向《法制日報》記者分析說，“2014年一號文件對於整合涉農資金的肯定，可以說是中央頂層設計的突破，突破了現行制度的約束。”
　　“加快推進財政支農資金整合，不是簡單的資金拼盤和組合，不可能一蹴而就，科學構建財政支農資金整合的長效機制是關鍵。”鄭家喜建議，首先構建財政支農資金整合的長效投入機制，繼續確保財政對“三農”投入的穩定增長，構建以中央和省級財政為主，以市縣及鄉鎮為輔的政府投入保障機制；其次是需要構建財政支農資金整合的長效監督機制。
　　“財政支農資金整合後，資金規模更大，資金營運環節更多，因此，加強資金整合的全程監管和多元監督刻不容緩。”鄭家喜說，一方面是前移資金整合的監督管理“關口”，建立貫穿資金整合全過程的監督管理機制，包括事前審查把關，事中跟蹤檢查，事後稽核考評等；另一方面是構建由人民代表大會的宏觀監督、財政部門的日常監督、審計部門的事後監督和社會監督、法律監督組成的多層次、多方位監督管理體系，“而其中最為重要的便是法律監督，同時加大懲治和預防涉農職務犯罪的力度”。
　　為了防止避免惠農資金毀在“最後一公里”，鄭風田強調說，要在涉農資金的一系列使用環節做到透明，要認真落實涉農資金公開公示制度。今後要大力加強建立相應的網絡查詢平臺，群眾可隨時查閱涉農資金的分配、使用、發放等情況。可以為每一戶村民設立涉農資金專用賬戶，實行“一卡通”，各項惠農資金補助、補償款由撥付單位或部門直接補貼至村民個人賬戶。
　　製圖/高岳
　　（原標題：管好“三農”錢袋子關鍵是實現法制化）